Por Ricardo Andrés Giraldo Cifuentes

El Congreso no puede terminar por sí solo el conflicto armado interno, pero sí puede abrir una vía legal para que determinadas estructuras dejen las armas, entreguen información y bienes, comparezcan ante los jueces y permitan recuperar territorios. Esa posibilidad está en el proyecto de ley de sometimiento, o de acogimiento, como lo llamaba el proyecto que lo antecedió. El 4 de noviembre vence la prórroga de la Ley 418 de 1997 fijada por la Ley 2272 de 2022, y la urgencia no debería convertir el debate en una carrera. Mi crítica no es que los beneficios sean excesivos, premisa que no comparto, sino que el proyecto toma de la justicia transicional sus fines y sus condiciones, los paga con los instrumentos de la justicia premial y deja sin resolver lo que decide si una estructura armada se desarma de verdad, a quién se dirige, con qué certeza, con qué voz de las víctimas y con qué recursos.

El trámite va de afán. El viernes 30 de octubre, la plenaria del Senado aprobó la ponencia favorable del Proyecto de Ley 296 de 2026 Senado, 433 de 2026 Cámara, por cuarenta y ocho votos contra cinco, negó la proposición de archivo y empezó a votar el articulado, que retomará el martes 3 de noviembre. El Gobierno ha fijado su tesis sin ambigüedad. El entonces ministro del Interior, Rodrigo Lara, dijo en el primer debate que «aquí no hay tribunal especial, no hay jurisdicción nueva, no hay amnistías», el ministro de Justicia sostuvo en el foro de la Comisión Primera del Senado que «este proyecto no beneficia a nadie» y el articulado repite en tres artículos que el mecanismo no implica reconocimiento político. Todo eso es cierto y, a mi juicio, no responde la pregunta que importa: qué ofrece el Estado, a quién, bajo qué condiciones y con qué garantías.

La pregunta tiene historia. El Comité Técnico del Consejo Superior de Política Criminal examinó en noviembre de 2017 el Proyecto de Ley 119 de 2017 Senado, presentado por la senadora Paola Holguín, hoy ministra de Cultura, y el Consejo lo objetó en su Concepto 11.2018 porque su artículo de penas alternativas «es un planteamiento de justicia transicional», «cuando de lo que se trata en el proyecto de ley es de sometimiento y acogimiento en el marco de la justicia ordinaria». Ese concepto no decide qué es el proyecto de 2026, pero dejó una pregunta sin responder, la de si basta cambiarle el nombre a un mecanismo para que dejen de exigírsele las garantías que acompañan a su contenido. Conviene responderla antes de que lo haga la Corte Constitucional.

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Empiezo por descartar la crítica que no comparto. El proyecto no plantea una amnistía general sino reducciones condicionadas dentro de un proceso judicial, mediante acuerdos entre la Fiscalía y el procesado que obligan al juez salvo que violen garantías, es decir, la justicia premial que el Código de Procedimiento Penal conoce desde 2004 en su artículo 351. La rebaja de hasta el cincuenta por ciento y, para quienes ejercieron mando, de hasta el treinta por ciento con un mínimo de diez años, no se puede juzgar por el porcentaje aislado. La Ley 1908 de 2018 ya permite rebajar hasta el cincuenta por ciento a quien se acoge a la justicia, y la pena alternativa de Justicia y Paz, de cinco a ocho años por delitos atroces, fue bastante más generosa que un treinta por ciento con piso de diez años. Importan los delitos, la pena individual, las condiciones de acceso y el cumplimiento efectivo. La pregunta es si el intercambio puede inducir la dejación real de las armas y el desmantelamiento de la estructura, no si toda reducción significa impunidad.

La historia colombiana muestra que no existe una fórmula única. Un estudio de Triana-E, Grace y Wulkan ordena la experiencia en tres tramos: los programas de reinserción y amnistía entre 1984 y 2002, el proceso con las autodefensas entre 2003 y 2015 y la reincorporación asociada al acuerdo de 2016, y advierten que cada etapa respondió a actores y contextos distintos.

La Ley 975 de 2005 creó un modelo especial dentro de la jurisdicción ordinaria. Las Salas de Justicia y Paz de los tribunales superiores fijaban la pena «de acuerdo con las reglas del Código Penal» y, cumplidas las condiciones, imponían una pena alternativa «por un período mínimo de cinco (5) años y no superior a ocho (8) años»; la Corte, en la sentencia C-370 del 18 de mayo de 2006, distinguió ese beneficio de una amnistía y exigió que la paz no anulara los derechos de las víctimas. La Ley 1424 de 2010 creó una ruta más acotada para los desmovilizados rasos, declaró que su objeto se cumplía «dentro del marco de justicia transicional» y los dejó en manos de jueces ordinarios; la C-771 del 13 de octubre de 2011, con ponencia del magistrado Nilson Pinilla, reiteró que el Estado debía investigar y juzgar y que la paz no es razón suficiente para sacrificar cualquier derecho de las víctimas. El Acto Legislativo 01 de 2012 fijó después el marco constitucional de los instrumentos transicionales, y el acuerdo de 2016 produjo otro modelo, con la Jurisdicción Especial para la Paz, que no es el del proyecto actual.

La sentencia C-525 de 2023, al estudiar la Ley 2272 de 2022, trazó una frontera útil. El Gobierno puede adelantar acercamientos con estructuras de crimen organizado, pero los términos del sometimiento «deben ser definidos por el Legislador y garantizar los derechos de las víctimas». La lección es concreta. Un beneficio condicionado puede abrir una salida legal sin borrar la responsabilidad, y Colombia cuenta con experiencias distintas que el Congreso puede articular, no copiar sin distinción.

La discusión tiene también un contexto académico que ayuda a entenderla. Ruti Teitel describe tres momentos de la justicia transicional, la posguerra de Núremberg, las transiciones democráticas posteriores a la Guerra Fría y una fase contemporánea marcada por conflictos persistentes, en la que estos instrumentos dejan de ser la excepción. El informe del Secretario General de las Naciones Unidas de 2004 la entiende como un conjunto de procesos y mecanismos que combinan juicios, reparación, búsqueda de la verdad y reforma institucional, sin exigir un tribunal único ni una receta uniforme. Son marcos de análisis, no normas que reemplacen la Constitución, pero explican por qué aquí se discuten salidas jurídicas sin una transición general y terminada.

Rodrigo Uprimny, María Paula Saffon, Catalina Botero y Esteban Restrepo llamaron a esa dificultad, en 2006, «un proceso de justicia transicional sin transición». Uprimny y Saffon advirtieron después que el lenguaje transicional puede usarse para ocultar la impunidad, pero también que los derechos de las víctimas pueden operar como «restricciones virtuosas» capaces de encauzar una negociación. Ese enfoque sirve al debate de hoy. Las garantías no tienen por qué bloquear la paz; pueden hacer creíble la oferta, verificar el cumplimiento y proteger a quienes soportan la violencia. En ninguna de esas definiciones aparece el estatus político como elemento necesario ni un tribunal distinto de los ordinarios como requisito, y tampoco todo acuerdo ante un juez ordinario es justicia transicional. Lo que marca la diferencia es el sujeto colectivo, la finalidad y las condiciones.

Con esa vara, el texto que votan las plenarias, de veintinueve artículos, es fácil de leer. Se dirige a un sujeto colectivo, que llama actor armado ilegal o terrorista, y organiza una fase administrativa y otra judicial. Exige una lista de integrantes certificada por quien ejerza el mando, la entrega de armas y bienes, información completa sobre los desaparecidos, la salida de los menores reclutados, que pasan a ser tratados como víctimas, y obligaciones de reparación. A cambio promete una intervención territorial integral en los lugares que la estructura deje. Prevé beneficios diferenciados según el rol, con el mando separado de la base, como el artículo transitorio 66 de la Constitución concentró el reproche en los máximos responsables, y hasta su regla de exclusión mira a las leyes transicionales, porque no serán aceptados quienes ya recibieron beneficios de las Leyes 975 de 2005, 1424 de 2010 y 1820 de 2016, salvo por hechos posteriores a su desmovilización. Su promesa no es conceder rebajas por sí mismas, sino conseguir desarme, desmontar redes y economías ilícitas y evitar que otros grupos ocupen el espacio, y para eso la presencia del Estado debe continuar después de la entrega.

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El resultado es un híbrido fácil de reconocer, transicional en lo que busca y en lo que exige, premial en la forma de pagarlo y ordinario en los jueces que lo deciden. Lo que falta es el nombre y las dos cosas que el nombre suele traer, un tribunal propio y el reconocimiento político, que no son elementos esenciales de la justicia transicional.

Los conceptos del Consejo Superior de Política Criminal permiten ver cómo ha evolucionado el debate, aunque no sean sentencias. El Concepto 11.2018 objetó el proyecto de 2017; el Concepto 08.2026 valoró de manera favorable la orientación general de la nueva iniciativa, «con las observaciones planteadas en el curso de la sesión», y dejó registradas las observaciones de la Defensoría del Pueblo sobre la proporcionalidad de las penas, la amplitud de la definición de los actores, la financiación de los centros de arraigo y las colonias agrícolas y los recursos para las víctimas. También quedó registrada la respuesta del ministro de Justicia: en este proyecto no era posible incluir lo relacionado con recursos y financiamiento. La señal es clara. El Congreso puede corregir los problemas de 2017, pero una oferta legal no será ejecutable si no define cómo se financiarán y sostendrán las medidas que promete.

También debe precisar a quién se dirige, y aquí está la razón por la que el Gobierno insiste tanto en el nombre. El Protocolo II de Ginebra se aplica a conflictos armados no internacionales y exige, entre otros elementos, organización bajo un mando responsable y capacidad de sostener operaciones; la Convención de Palermo se refiere a grupos organizados para cometer delitos graves con el fin de obtener un beneficio material. Las dos categorías pueden coincidir en una misma estructura, pero no son equivalentes, y la Constitución las trata de manera distinta. El parágrafo segundo del artículo transitorio 66 dispone que «en ningún caso se podrán aplicar instrumentos de justicia transicional a grupos armados al margen de la ley que no hayan sido parte en el conflicto armado interno, ni a cualquier miembro de un grupo armado que una vez desmovilizado siga delinquiendo». Si el proyecto fuera, en términos constitucionales, un instrumento de justicia transicional, esa regla le cerraría la puerta a los destinatarios que no hayan sido parte del conflicto y le impediría admitir, como lo hace, a antiguos beneficiarios de leyes anteriores por hechos posteriores a su desmovilización. De ahí la insistencia en que no lo es.

El parágrafo no prohíbe todo sometimiento ante jueces ordinarios, y la sentencia C-525 de 2023 reconoce esa ruta, sujeta a ley y a control judicial, pero la decisión de no distinguir tiene un costo que nadie ha puesto sobre la mesa. Para evitar la etiqueta, el proyecto renuncia a la ruta que la Constitución sí tiene para quienes han sido parte del conflicto armado, trata a todos, a los que hacen la guerra y a los que solo hacen negocios ilícitos, con la misma herramienta de rebajas ordinarias, y deja la calificación de cada estructura al Presidente «de acuerdo con lo establecido en su reglamentación». La ley debería distinguir los marcos sin depender de la etiqueta que el Gobierno le asigne a cada grupo, porque esa respuesta decide quién entra, qué puede ofrecérsele y si lo que se cierra es un conflicto armado o solo un expediente.

Las víctimas no están ausentes del proyecto, y conviene decirlo con exactitud. Tienen un artículo propio de derechos, con representación judicial a cargo de la Defensoría del Pueblo; son oídas en audiencia antes de que el juez apruebe los programas restaurativos con los que se redime pena; y su concepto favorable se exige para la libertad condicional a las cuatro quintas partes de la pena, siempre que pedirlo no las revictimice. La pregunta relevante no es si participan únicamente en la libertad condicional, porque no es así, sino si pueden intervenir de manera efectiva donde se decide la pena.

Ahí está el vacío. El acuerdo entre la Fiscalía y el procesado que fija la rebaja obliga al juez salvo que vulnere garantías de las víctimas, pero el texto no prevé que ellas sean oídas antes de que se celebre, y el programa de reparación no tiene universo, costo, fuente de financiación ni responsable definido, como advirtió la Defensoría en su concepto técnico del 26 de octubre. Una transición que las víctimas no sienten como suya no cierra nada, y unas garantías que funcionan son las que vuelven creíble la oferta.

La certeza es lo que de verdad decide si una estructura armada deja las armas. La pena alternativa de Justicia y Paz tenía un defecto político evidente y una virtud práctica igual de evidente, pues quien se desmovilizaba sabía cuántos años iba a pagar y las víctimas también lo sabían. La rebaja porcentual produce penas altas en el papel con una ejecución que nadie puede anticipar, y el piso de diez años para los mandos lo muestra. El piso se aplica a la pena que queda después de la rebaja del treinta por ciento, de modo que un mando cuya pena resultante quede en diez años cumple ese mínimo. La libertad condicional a las dos quintas partes, prevista para quien entrega información que permita hallar desaparecidos, no distingue entre mandos e integrantes y opera sobre la ejecución de la pena, no sobre su monto. Dos quintas de diez son cuatro. Esa lectura solo cede si el piso se entiende también como reclusión efectiva mínima, que es lo que la exposición de motivos sugiere y el articulado no dice.

El problema no es que sean cuatro o que sean diez. El problema es que hoy nadie puede decir cuál de los dos, y una estructura no se desarma sobre una incógnita, ni una víctima acepta como justicia lo que ni el juez sabe cuánto vale. A eso se suma que la categoría de mando, de la que depende todo lo anterior, solo se describe «en términos de control y liderazgo de la estructura».

Hay otro asunto del que debe hablarse sin miedo a la estigmatización ni al señalamiento de estar del lado del delito: la extradición y el mínimo económico para que quien deja las armas pueda vivir. Sobre lo primero el Gobierno fue tajante. El ministro de Justicia, Iván Cancino, dijo al anunciar el proyecto que «no hay absolutamente ninguna suspensión de órdenes de captura ni de extradiciones»; Rodrigo Lara, entonces ministro del Interior, precisó que la ley «no condiciona la extradición a la terminación del proceso», y el articulado lo repite para las zonas de concentración. La explicación oficial es que quien se someta puede ser extraditado, cumplir allá y, al regresar, retomar los beneficios que le correspondan. Sobre lo segundo, de qué va a vivir quien entregue el fusil, el Gobierno no ha dicho una palabra.

La pregunta es elemental: ¿quién se acoge a la justicia colombiana para ser extraditado de inmediato? Si esa es la regla, lo pragmático para quien tiene un pedido de extradición es negociar directamente con el gobierno que lo solicita, como han hecho otros antes, y ahorrarse al menos la exposición y la humillación de ser exhibido como trofeo. La mayoría de los combatientes, por no decir todos, son campesinos que no conocieron otra forma de ganarse la vida que la guerra. A ellos la ley les pide las armas, la información y los bienes sin decirles de qué van a vivir el día después. Decirlo no es defender a nadie. Es reconocer que una oferta que no responde esas dos preguntas no es una oferta, y que el Estado que quiere el desarme tiene que poner sobre la mesa, como mínimo, una regla clara sobre la extradición y una ruta de subsistencia legal para quien se acoja.

La oportunidad también se puede perder en la ejecución. El proyecto habla de intervención territorial integral, pero una declaración no financia servicios, no protege a las comunidades ni impide que otra estructura ocupe el territorio. El parágrafo primero del artículo 3 permite al Gobierno fijar «términos y requisitos adicionales» de la fase administrativa, una autorización de la misma clase que la Corte retiró de la Ley 2272 en 2023, mientras el parágrafo del artículo 24 prohíbe que el reglamento cree requisitos, beneficios o causales de exclusión y revocatoria; la segunda regla acota la primera, pero no la suprime, y nadie entrega las armas bajo unas reglas que el siguiente decreto puede cambiar.

Debe aclararse también la remisión a los artículos 43 a 53 de la Ley 1908 frente a su artículo 42, sobre suspensión de capturas en zonas de reunión, porque el artículo 43 presupone que la gente está en esas zonas sin estar presa y el proyecto prohíbe suspender capturas; ese choque hay que resolverlo en la ley y no dejarlo a los jueces. La certeza jurídica es lo que hace creíble la oferta y exigibles sus obligaciones.

El Congreso no tiene que llamar justicia transicional a todos los destinatarios ni convertir el acogimiento en una negociación política. Sí debe diferenciar actores, mantener el control judicial y atar los beneficios a compromisos verificables, con recursos, reparación y presencia estatal. En concreto, las plenarias, o la comisión que concilie los textos, todavía pueden escribir cinco reglas.

La primera: que el juez escuche a las víctimas antes de conceder cualquier beneficio, incluido el acuerdo que fija la rebaja, y explique por qué se aparta de su opinión, sin que ellas tengan veto. La segunda: que las decisiones tomadas con esta ley queden en firme y que su vencimiento no afecte los procesos iniciados ni los beneficios reconocidos, como pidió la Defensoría. La tercera: que el mando se defina por el control efectivo sobre una unidad identificable, con los elementos que el artículo transitorio 24 del Acto Legislativo 01 de 2017 fijó para la Fuerza Pública, porque una categoría que decide diez años de pena no puede depender del lugar que ocupa un nombre en una lista. La cuarta: que se elimine la autorización al Gobierno del parágrafo primero del artículo 3 y se resuelva en la ley el choque con el artículo 42 de la Ley 1908. La quinta: que la propia ley diga qué estructuras entran por la vía del Protocolo II y cuáles por la de Palermo, y con qué consecuencias.

Ninguna de esas reglas es más castigo ni menos oferta. Son lo que hace falta para que existan instrumentos que de verdad estimulen a un combatiente a pasar a la legalidad.

No propongo cambiarle el nombre al proyecto. Propongo que el nombre no sustituya el examen jurídico, porque la oportunidad se perderá si el debate se reduce a etiquetas y porcentajes. Una lógica de justicia transicional dentro de la justicia ordinaria no es un defecto de diseño. Es una tradición colombiana que la Corte ha encontrado compatible con la Constitución cada vez que los beneficios llegaron acompañados de sus condiciones, y sin alguna forma de ella ninguna estructura armada entera ha dejado las armas en este país.

Con una pena que nadie sabe cuánto vale, unas víctimas que no son oídas donde importa, unos requisitos que el Gobierno puede cambiar por decreto, una reparación sin financiación, una extradición que llega antes que cualquier beneficio y una ley que no distingue a quién le habla, el ciclo de violencia no se cierra. Se aplaza.

Como va, este proyecto será otra Ley 1908 de 2018, una ley de sometimiento a la que, ocho años después, no consta que se haya acogido una sola estructura. El Congreso todavía puede corregirlo en los días que quedan de trámite, y la Corte, cuando le llegue, no va a leer el título sino el articulado.

Por Ricardo Andrés Giraldo Cifuentes
Abogado penalista | Conjuez del Tribunal Superior de Medellín
Doctorando en Derecho
ricardogiraldo.com

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